吳巖
摘要：加快推進教育治理體系和治理能力現代化，需要有先進的理念、先進的制度設計、科學的方法手段和有效的組織實施。高等教育從政府管理到公共治理有著深刻的內涵變化，公共治理視野中的高等教育評估，應包括多方參與、協商合作、服務意識和教育開放等核心要素。新時期“五位一體”評估制度頂層設計具有鮮明的中國特色和先進的國際水平，其制度創新主要歸納為“五多”即評估標準多樣化、評估形式多樣化、評估主體多樣化、評估結果發布多樣化、評估方法多樣化，“四新”即新的評估理念、新的質量評價標準、新的評估方法、新的評估技術。在“五位一體”評估制度組織實施中，推動分類評估、分類指導、分級實施，鼓勵高校自我評估、行業參與專業認證，建立國家數據庫加強質量常態監測，發布質量報告接受社會監督，加強實質等效的國際評估等多項舉措，努力實現從理念、標準、方法和技術等方面的創新發展。
關鍵詞：高等教育；公共治理；五位一體；評估制度；創新
2014年全國教育工作會議確定的主題是：推進教育治理體系和治理能力現代化。教育部長袁貴仁在大會報告中強調指出：“沒有教育治理體系和治理能力的現代化，中國就不可能實現教育現代化”。在實際工作中，我們深切體會到提高教育治理體系和治理能力現代化水平，需要有先進的理念和先進的制度設計，需要有科學的方法手段和有效的組織實施。當前，我國高等教育已進入以提高質量為核心的內涵式發展新階段，教育部進行了中國特色“五位一體”評估制度的頂層設計。在公共治理視野下如何全面、準確、深刻理解“五位一體”評估制度創新？應該秉持什么樣的評估新理念，遵循什么樣的質量新標準，掌握什么樣的評價監測新方法和新技術？借此機會，結合工作實踐和思考談一些體會，以求教于各位專家和同仁。
一、公共治理視野中的高等教育評估
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對于中國來講，無論“管理”還是“治理”都是舶來品。國內外已經有許多專家學者從英文和中文詞義到理論層面對“管理”和“治理”有什么不同給予了大量的系統分析和專門論證，如果把這些專著和論文摞在一起，恐怕用著作等身都遠遠不夠。理論如果太深奧反而讓人不得要領。從中國高等教育發展的實際情況來看，從政府管理及時轉到公共治理確實非常重要、非常必要、非常迫切。對于中國高等教育來講，政府管理往往表現出來的是政府習慣于把管理者、辦學者、評價者集一身，容易自覺不自覺地對大學實行自上而下的直接管控。其結果是政府不該管的管得太多，政府越位了；政府該管的沒有管住管好，政府缺位了。而公共治理所倡導的是利益相關者（政府、學校、社會）多方參與，“管、辦、評”相對分離的現代高等教育治理體系。其強調的是，對于政府來講，法無授權不可為，對于學校來講，法無禁止盡可為。管理和治理雖然只有一字之差，但從政府和大學之間的關系、發展理念、運行模式、結果評價等都發生了實實在在的大變化。高等教育治理是一個多主體參與的互動、對話、談判、協商并共同承擔責任的持續過程，目標是形成一個政府宏觀調控、學校自主辦學、社會積極參與的現代高等教育治理體系。它主張治理主體的多元化、治理方式的多樣化、治理過程的民主化以及治理取向的服務化等。
?。ǘ└叩冉逃u估：從管理到治理轉變中的發展軌跡
教育作為社會的一個子系統，隨著形勢的發展變化，高等教育從政府管理走向公共治理，對高等教育評估也提出了新的要求。從高等教育評估的歷史沿革來看，國際上公認的正規評估活動最早是美國100多年前開展的教育認證，經歷了實證事實測量、目標價值判斷、管理過程控制三個階段，現在正處于尊重利益相關者價值共建的“第四代”階段，各種形式的評估認證都充分尊重多元價值傾向和多主體共同治理。隨著高等教育的大眾化、國際化，高等教育已經走出了“象牙塔”，質量問題與國家發展和創新休戚與共，與普通民眾切身利益息息相關，也成為開拓高等教育國際市場的基礎條件。特別是新公共管理思潮對政府管理高等教育提出挑戰，“高等教育的全球化亟需建立國家認證體系和質量保障體系”，從而形成多方利益相關者共同參與治理、共同實施績效問責的體系和機制。在公共治理視野中的高等教育質量保障，不同利益相關者有不同的權利和需求，質量保障強調的就是應當對所有利益相關者的利益同等關注，并在各主體間達成互動與協作。同樣，評估提倡的是社會的全面參與，要求利益相關方和管理者在評估中處于平等地位。
什么是公共治理視野中的高等教育評估？綜觀國際高等教育質量保障運動，總結我國高等教育評估的經驗與教訓，筆者認為應當具有以下4個核心要素：一是多方參與。與高等教育利益相關的主體包括政府、高校、用人單位、學生、教師、社區及社會公眾等。不同的利益相關者有不同的價值訴求，高等教育評估實質上是對不同主體利益訴求的一種價值整合的判斷，其合理性和有效性依賴于多方主體的參與和價值建構。二是協商合作。公共治理視野下的高等教育評估要從反映管理主義的行政問責范式轉變為反映社會公共利益的公共治理范式，通過各參與主體持續不斷的對話和平等協商，形成一個政府協調、高校自主、社會廣泛參與的合作機制，在此基礎上，各方責任共擔。三是服務意識。公共治理視野下的評估，其根本目的是從傳統的管控走向服務，通過有效的評估，服務于學校自身的發展定位與建設，服務于政府宏觀監控高等教育質量，服務于用人單位對各類人才的需求，服務于社會各界對高等教育信息的需求等。四是教育開放。隨著全球化和國際化的發展，治理能力提升應該置于國際比較的視野之下，保持高度的教育開放，積極吸收國外經驗，提升我國的教育治理能力。高等教育評估必須將眼光向外，追蹤和研判國際高等教育發展的新動態，用國際可比較、可衡量的標準來評估監測我國高等教育質量和水平。
二、“五位一體”的中國高等教育評估制度創新
?。ㄒ唬┪覈叩冉逃u估發展沿革
1990年原國家教育委員會發布《普通高等學校教育評估暫行規定》。迄今為止共實施了5次較大規模的本科教學評估：第一次，合格評估（1994-2002年）。第一所開評的高校是天津城市建設學院，共評了190所高校。第二次，優秀評估（1996-2000年）。第一所開評的高校是華中理工大學，共評了16所高校。第三次，隨機評估（1999-2001年）。第一所開評的高校是長沙鐵道學院，共評了26所高校。第四次，水平評估（2003-2008年）。第一所開評的高校是上海大學，共評了589所高校。第五次，“五位一體”評估（2009-至今）。
?。ǘ?/span>“五位一體”的中國高等教育評估制度
《教育規劃綱要》對提高高等教育質量和加強質量保障與評估提出了一系列要求。強調提高質量是教育改革發展的核心任務，是建設高等教育強國的基本要求。黨的十八大提出高等教育進入以全面提高質量為核心的內涵式發展階段。評估是國際高等教育質量保障的共同做法。對此，袁貴仁部長在部長專題會上強調：“評估非常非常重要，特別特別重要，是天大的事。它對任何國家來說都是重要工作，是政府監控辦學的主要手段，在我國現階段是貫徹《教育規劃綱要》、提高質量最主要的抓手”。由于各國的體制不同和高等教育管理方式的差異，國際上主要有3種高等教育質量保障模式：以政府主導的法國評估模式（法、俄為代表）；以同行評議為主的英國審核模式；以民間為主的美國認證模式。從發展的情況來看，越來越多的國家開始綜合運用評估、認證、審核等評價形式，主體多元、內外結合進行高等教育質量監督和保障，成為國際高等教育質量保障的共同趨勢。
在全面總結我國20年高等教育評估所取得的成功經驗和存在的問題不足，并借鑒國際通行做法的基礎上，教育部于2011年下發《關于普通高等學校本科教學評估工作的意見》，明確提出“建立學校自我評估、院校評估、專業認證及評估、國際評估和教學基本狀態數據常態監測為主要內容，政府、學校、專門機構和社會多元評價相結合，與中國特色現代高等教育體系相適應的教學評估制度”。顯然，這不再是一次性的單項評估工作，而是新時期高等教育評估制度的整體頂層設計。所謂“五位一體”，是指學校的自我評估、政府力推的分類院校評估（包括合格評估、審核評估）、行業參與的專業認證與評估、實質等效的國際評估和以數據庫為基礎的常態監測等多主體、多形式的有機結合。具體地說：一是強調高校自我評估，強化高校的主體地位和質量意識；二是分類開展院校評估，引導高校合理定位，促進內涵發展和特色發展；三是開展專業認證及評估，增強人才培養與社會需求的適應性；四是鼓勵有條件的高校參與國際評估，同時積極開展與國際高水平教育評估機構的合作，提高我國高等教育評估的國際化水平；五是建立教學基本狀態國家數據庫，加強高校教學質量的常態監測。
?。ㄈ?/span>“五位一體”評估制度創新及國際評價
“五位一體”評估制度設計，把學校自我評估、政府力推的院校評估和行業主導的專業認證等有機地結合起來，將周期性專項評估認證與常態化的質量監測有機結合。“五位一體”中國高等教育評估制度的創新主要體現為“五多”“四新”。
所謂“五多”：①評估標準多樣化。比如合格評估和審核評估采用完全不同的指標體系。②評估形式多樣化。比如有學校自評、院校評估、專業認證、國際評估等。③評估主體多樣化。比如有學校、政府、專門機構、社會參與等。④評估結果發布多樣化。比如有院校評估結論發布、專業認證結論發布、教學基本狀態數據發布、年度質量報告發布等。⑤評估方法多樣化。比如有周期性評估、常態數據監測。
所謂“四新”：①新的評估理念。“五位一體”評估，無論是合格評估、審核評估，還是專業認證，始終貫徹“以學校為主體、以學生發展為本位”的評估理念；教育部高等教育教學評估中心（HEEC，以下簡稱評估中心）作為國家專門質量保障機構，始終秉持“對國家負責、為學校服務”的工作理念。凡是參加過新一輪合格評估、審核評估的學校都可以比較真切地感受到，學校真正成為質量保障的責任主體，成為評估工作的主角，學生發展成為合格評估、審核評估、專業認證的頭等大事和第一標準。②新的質量評價標準。“把促進人的全面發展、滿足社會需要作為衡量教育質量的根本標準”，我們提出了“五個度”的質量標準體系，即培養目標的達成度、社會需求的適應度、師資和條件的支撐度、質量保障運行的有效度、學生和用戶的滿意度。這五個度，不僅是評估高校教學工作的尺度與標準，事實上，也是高等教育質量標準的升華，是有關高等教育質量的新理論與新成果，我們相信，“五個度”作為新的質量標準系統將越來越形成高校和社會的共識，越來越發揮其引導高校建設和發展的重要作用，我們認為“五個度”的質量標準體系也具有很好的國際普適性。③新的評估方法。“五位一體”探索新的評估方法，既采用國際廣泛實行的幾年一個輪次的周期性評估認證形式，同時又進行方法創新，實施對學校教學基本狀態和運行質量的常態監測，建立國家數據庫，發布“211工程”高校、新建本科院校、工程教育系列年度質量報告，應該說這在國際上是一個創舉，得到各方高度評價。④新的評估技術。建立基于網絡的教學基本狀態國家數據庫共享平臺。經過5年的艱苦建設，國家數據庫2.0版開始廣泛應用。今年已有600所高校數據采集入庫，明年全國1200所本科高校數據將全部采集入庫。國家數據庫遵循高等學校教學工作內在規律，選取涵蓋學?；緱l件、教師信息、學科專業、人才培養、學生信息、教學管理與質量監控等7大類數據項，69張表格，建立了規范嚴謹的數據采集制度和功能強大齊全的應用分析平臺，開始有效地服務于學校自身對教學工作常態監控，服務于政府宏觀監控高等教育質量，服務于社會監督高等學校人才培養工作，服務于專家開展各類評估工作。
特別需要指出的是，無論中國評估取得的成績經驗還是存在的問題不足，都深深根植于中國實際，來源于中國自身的實踐探索。因此，“五位一體”具有鮮明的中國本土特色，國內主流媒體和百余家網站對此進行了深度報道和轉載。聯合國教科文組織教育規劃所、歐盟教育與科學績效評價委員會、俄羅斯聯邦教育科學部、日本大學評價與學位授予機構等在其網站首頁頭條對會議做了長篇專門報道，高度評價中國政府將“質量”作為高等教育改革發展核心任務、建立健全國家質量保障體系的重大舉措，認為中國“五位一體”的評估制度頂層設計，是對國際上多種質量保障模式的有機整合和創新，同時也體現公共治理視野下政府轉變職能的改革舉措；中國首創的“五個度”質量標準和倡導的質量文化，充分體現了“以學生發展為本位和以學校為主體”“強化質量保障體系”的先進理念，兼具鮮明的中國特色和很好的國際普適性。在2014年5月召開的有65個國家和地區代表參會的國際高等教育質量保障機構聯盟（INQAAHE）大會上，該組織主席鮑比博士在大會總結報告中特別指出“中國采取的‘以學校為主體、以學生發展為本位’和‘分類評估、分類指導’的理念，以及‘以數據庫為基礎開展質量常態監測和發布質量報告’的做法在國際上都是先進的，為高等教育大國開展質量保障提供了優秀實踐范例”。
三、“五位一體”評估工作最新進展及成效
?。ㄒ唬┰盒Ｔu估——分類評估、分類指導、分級實施
院校評估包括對新建本科院校進行合格評估和16中國高教研究200814年第122期對老本科院校進行審核評估。實現對各級各類高校的分類評價、分類指導，引導其進一步明確自身辦學定位和辦學特色。部屬院校的審核評估由教育部評估中心具體負責，地方院校的審核評估權放給省級政府，從而實現中央與地方分工負責、分級管理、共同治理。合格評估以國家的標準和要求為“基本尺度”，重點對學?；巨k學條件、基本教學管理和基本教學質量進行“把關”，引導學校堅持地方性和應用型的辦學定位，為地方經濟社會發展培養“下得去、用得上、信得過、離不開”的一線生產、服務、管理應用型人才。2014年底完成143所學校評估工作,約占全國新建本科院?？倲档慕?/span>50%。各省教育廳（教委）稱贊合格評估是“三靜（凈、敬）”，即安安靜靜進校、干干凈凈評估、對學校和地方工作的幫助指導令人尊敬；被評學校感到合格評估是“三真”，即真出汗、真促進、真管用。
審核評估強調用學校“自己的尺子量自己”，引導高校合理定位、辦出特色，為國家經濟轉型升級和科技創新培養多樣化人才。重點審核“四個度”，即學校辦學定位和人才培養目標與國家和區域經濟社會發展需求的適應度、教師和教學資源的保障度、教學和質量保障體系運行的有效度、學生和社會用人單位的滿意度。審核評估特別注重聘請高水平的境外專家和行業專家參與評估，2014年底完成13所高校的審核評估工作。參評高校普遍認為效果顯著。南京大學校長陳駿院士說：“審核評估使學校上下受到震撼”。同濟大學校長裴鋼院士認為：“評估就應該這樣做，同濟歡迎這樣的評估”。五邑大學校長張劍教授指出：“評估觸到了學校的痛處，使學?？吹搅瞬罹?，明確了改進方向”。
?。ǘI認證——鼓勵行業參與、實施國際實質等效標準
專業是高等學校人才培養的最基本單元，直接決定著人才培養的質量。對專業開展人才培養工作認證和評估可以極大地促進高等學校把財力、物力、精力聚焦到學生培養上，真正改進教學工作，提高教學水平，讓學生、用人單位和社會多方受益。同時，通過高校、用人單位、行業與社會的共同參與，真正體現多元利益主體圍繞共同的目標協作與互動的新的共同治理模式。目前專業認證主要在工程教育約15000個專業布點數（約占全國高校專業總布點數的1/3）中擇優開展。在中國工程教育專業認證協會的組織下，33個行業學會協會共同參與，已建立了一整套工程教育專業認證體系。2013年6月我國成功加入《華盛頓協議》，成為預備會員，標志我國工程教育專業認證體系得到國際認可。按照國際實質等效的認證標準和認證程序，到2014年底完成15個專業類200所高校的600個專業的認證工作。
?。ㄈ﹪覕祿?/span>——開發網絡數據平臺、實行質量常態監測
充分運用大數據建立起了基于網絡的教學基本狀態國家數據庫，形成了基于數據和事實說話的現代技術手段的常態監測。2014年已有600所高校數據填報入庫。數據庫作為一個開放的國家平臺，實現了國家、?。ㄊ校?、學校三級信息共享，服務于學校，服務于地方管理，服務于國家管理，服務于各類評估。
?。ㄋ模┫盗匈|量報告——發布質量信息、接受社會監督
在數據庫和評估的基礎上，教育部評估中心先后研制了《全國新建本科院校教學質量監測報告》《全國高等學校本科教學質量報告》《中國工程教育質量報告》等藍皮書及《新建本科院校合格評估報告》等綠皮書，與國家數據庫一起初步形成了中國高等教育質量常態監測體系框架。這一系列報告強調用數據和事實說話，滿足不同層級、不同類型用戶的需求，促進了相關利益方對高等教育質量保障的共同關注和參與。
?。ㄎ澹﹪H評估——國際參照、深度合作、以外促內
堅持高等教育開放，用國際可比較、可衡量的質量標準來評估監測我國高等教育發展水平，對于提高教育治理能力、建設高等教育強國而言是必由之路。近幾年，清華大學、北京大學、上海交通大學等一批“985工程”“211工程”高校積極探索開展學科、專業、課程等的國際評估。同時,教育部評估中心與經合組織、聯合國教科文組織、歐盟以及美、英、德、法、澳、俄、日、韓等國進行深度交流合作，與國際先進理念、標準、制度、舉措比肩而行，不斷擴大和提升了我國在國際高等教育質量保障中的參與度、話語權和影響力，并在國際實質合作中取得了一些突破。如：力推廈門大學成功入選聯合國教科文組織的全球高校內部質量保障示范項目，將中國高校的優秀實踐向世界推廣；全面建立與經合組織和歐盟的對話磋商機制，在高等教育學習成果評估（AHELO）、多維排名（U-Multirank）等國際重大評估排名項目的合作方面取得實質性進展；俄羅斯聯邦教育科學督察署向中國教育部評估中心提出，邀請評估中心用中國標準、中國專家、中國方法技術對俄羅斯大學進行評估；順利實施中日韓三國“亞洲校園”學生交流項目質量監控評估合作等，實現從“引進來”到“走出去”的重大突破。
2009年召開的世界高等教育大會所發表的大會公報《社會變革與高等教育發展新動力》特別指出：“高等教育作為構建包容性與多樣性的知識型社會和促進研究、創新及創造力的主要力量，在歷史上從未有任何一個時期像現在這樣凸顯對高等教育投資的重要性”。建設一個能很好滿足國家發展和個人發展需求的高等教育強國，是支撐實現中華民族偉大復興的中國夢不可或缺的基礎性工作，評估是保障高等教育質量的重要手段。建立現代高等教育質量保障體系，需要在組織機構、專業隊伍、質量標準、評估監測、結果反饋、持續改進等六大關鍵要素形成一個完善的閉環體系，需要致力于建立適應未來高等教育發展變化的新的質量評價標準、新的評價技術方法和高校質量文化。高等教育質量保障、評估、監測工作使命光榮、責任重大、任務艱巨！我們不能有絲毫的懈怠，我們必須一如既往地秉持對國家負責、為學校服務的理念，努力工作。
參考文獻
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?。?/span>4］國際經驗與中國探索國際學術研討會在北京召開［EB/OL］.(2014-09-23)http://edu.qq.com/a/20140923/067842.htm.
?。?/span>5］吳巖主任率團出席INQAAHE大會并訪問芬蘭、俄羅斯評估機構［EB/OL］.(2014-06-14)http://www.heec.edu.cn/modules/news_detail.jsp?id=61623.
?。?/span>6］教育部關于開展普通高等學校本科教學工作審核評估的通知［Z］.教高［2013］10號
?。▍菐r，教育部高等教育教學評估中心主任、教授，北京100081）
*本文系作者在中國高等教育學會主辦的2014年高等教育國際論壇暨學術年會上所做的報告、國家社會科學基金“十二五”規劃2013年度教育學重點課題“以學生為本的高校教育質量評價體系研究”（課題批準號：AIA130005）的研究成果
（來源：《中國高教研究》2014年第12期.）
